ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе по результатам проверки фактов нарушения прав участников инициативных групп по проведению референдума Ненецкого автономного округа по предложению о непосредственном вхождении Ненецкого автономного округа в состав Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса Ненецкого автономного округа путем выхода его из состава Архангельской области, изложенных в выпуске № 1 (23) Вестника общественной организации «Ненецкий окружной союз промышленников и предпринимателей» «Капитал и НАО» от 15 февраля 2008 года в статье «Народная инициатива наказуема?»

Руководствуясь статьей 17 Закона Ненецкого автономного округа от 02.10.2006 № 760-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ненецком автономном округе», Уполномоченным по правам человека в Ненецком автономном округе (далее - Уполномоченный) была принята к рассмотрению информация, опубликованная в выпуске № 1 (23) Вестника общественной организации «Ненецкий окружной союз промышленников и предпринимателей» «Капитал и НАО» от 15 февраля 2008 года (далее – Вестник «Капитал и НАО»).

В опубликованной информации содержатся факты, указывающие на нарушения прав жителей Ненецкого автономного округа – участников инициативных групп по проведению референдума на территории Ненецкого автономного округа (далее – участники инициативных групп).

При проведении проверки Уполномоченный должен был уяснить для себя следующие обстоятельства:

1. Имелись ли законные основания у участников инициативных групп для выдвижения инициативы проведения референдума по указанным ими вопросам.

2. Были ли допущены уполномоченными органами нарушения в действии (бездействии) при приеме и рассмотрении документов, представленных участниками инициативных групп.

3. Имело ли место оказание давление в той или иной форме на участников инициативных групп со стороны высших должностных лиц округа, со стороны силовых и правоохранительных органов.

Результаты проведенной проверки, выводы и рекомендации изложены ниже.

1. Имелись ли законные основания у участников инициативных групп для выдвижения инициативы проведения референдума по указанным ими вопросам.

Вестник «Капитал и НАО»: «В декабре 2007 г. инициативная группа из 30 человек, в состав которой вошли представители окружного и городского Союзов предпринимателей, приняла решение инициировать на территории округа проведение референдума. То есть, спросить народ, хочет ли он объединиться с Архангельской областью. В окружной избирком были поданы документы, и избирком назначил дату рассмотрения на 29 декабря 2007 г.»

В соответствии со статьей 32 Конституции РФ гражданам РФ гарантируется право на участие в референдуме. Участники инициативных групп пытались вынести на референдум вопросы, связанные в первом случае с созданием нового субъекта РФ и во втором случае - с преобразованием конституционно-правового статуса Ненецкого автономного округа, как субъекта РФ, путем его возможного «разделения» с Архангельской областью.

В соответствии с частью 1 статьи 137 Конституции РФ изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

В первом случае процедура должна выглядеть следующим образом. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам

Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации (далее - заинтересованные субъекты Российской Федерации).

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. С предложением одновременно представляются сопроводительные материалы, указанные в Федеральном конституционном законе от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

Таким образом, инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов Российской Федерации референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение.

В случае, если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

Во втором случае – при постановке вопроса об изменении конституционно-правового статуса Ненецкого автономного округа – ситуация определяется следующим образом. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» содержит прямой запрет на вынесение подобных вопросов на референдум. В пункте 1) части 5 статьи 6 указанного ФКЗ прямо указано, что на референдум не могут выноситься вопросы об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (предусмотренным указанной выше частью 1 статьи 137 Конституции РФ). При этом следует отметить, что Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.12.1995 г. № 1908-р на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания был вынесен проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», но указанный Федеральный конституционный закон не принят до настоящего времени.

В соответствии с частью 4 статьи 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. В настоящее время отношения между Архангельской областью и Ненецким автономным округом регулируются ежегодно заключаемым договором между органами государственной власти субъектов. Указанным договором регулируется разделение и передача отдельных полномочий, отнесенных к совместному ведению Архангельской области и Ненецкого автономного округа, что не требует изменения статуса субъектов.

Таким образом, инициатива проведения любого референдума на территории Российской Федерации, в том числе и на территории Ненецкого автономного округа, по изменению статуса или конституционно-правового статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного в Конституции РФ, в рамках существующего на текущий момент федерального законодательства, является неправомерной. В регистрации такой инициативной группе уполномоченными органами должно быть отказано.

Из вышеизложенного следует, что инициативные группы по проведению референдумов в Ненецком автономном округе в контексте выносимых ими на референдум вопросов действовали, не соблюдая нормы и порядок, установленные Конституцией РФ и действующими федеральными конституционными законами. При этом следует отметить, что на данное обстоятельство неоднократно указывалось в публичных выступлениях главы Администрации Ненецкого автономного округа В.Н. Потапенко и председателя Собрания депутатов Ненецкого автономного округа И.В. Кошина.

По результатам проведенной проверки Уполномоченный пришел к выводу о том, что законные основания у участников инициативных групп для выдвижения инициативы проведения референдума по указанным ими вопросам на момент формирования этих групп отсутствовали.

2. Были ли допущены уполномоченными органами нарушения в действии (бездействии) при приеме и рассмотрении документов, представленных участниками инициативных групп.

По результатам проведенной проверки Уполномоченный пришел к выводу о том, что Избирательной комиссией Ненецкого автономного округа нарушений действующего законодательства при приеме документов и вынесении решений после их рассмотрения допущено не было.

3. Имело ли место оказание давление в той или иной форме на участников инициативных групп со стороны высших должностных лиц округа, со стороны силовых и правоохранительных органов.

Из информации, представленной по запросам Уполномоченного Избирательной комиссией Ненецкого автономного округа, следует, что в составе инициативных групп было зарегистрировано 62 (шестьдесят два) участника. Из них 32 (тридцать два) участника в последующем написали заявления о выходе из состава инициативных групп.

Из указанной в Вестнике «Капитал и НАО» информации следует, что на участников инициативных групп, созданных друг за другом, оказывалось воздействие со стороны органов государственной власти округа, Управления внутренних дел и Генеральной прокуратуры РФ с целью обязать членов инициативных групп выйти из их состава.

Вестник «Капитал и НАО»: «О том, как «беседовали», рассказывает один из участников инициативной группы Григорий Иванович Чупров, с которым тоже провели «работу»: «- Со мной беседовали в УВД НАО, очевидно, как с бывшим сотрудником милиции. Спрашивали, почему я стал участником инициативной группы. Я высказал свою точку зрения: а почему бы не я? Меня в округе многие знают. Может кому-то сложившаяся в округе ситуация «по барабану», а вот мне не все равно. Я объяснил, что мы не против президента, мы против того, что делают с округом. И если приехала Генеральная прокуратура, то первым делом она должна разобраться в ситуации – в чем дело, в чем причина, почему создана инициативная группа. А угрожать – не знаю… Наверное, сейчас это модно. Но ведь так не делается. Мы живем в правовом государстве. Что криминального в том, что люди собираются на митинги, выходят с инициативой – это право граждан. Мы действуем в

рамках правового поля. Мы не призываем к свержению власти, к терроризму, мы делаем то, что нам дозволено в рамках закона. И мне непонятно, чего наша власть боится и почему так рьяно взялись за эти инициативные группы? Я не осуждаю тех, кто забрал заявление. Понятно, что все это не просто так. Можно только догадываться, какое давление и прессинг оказывались на них. Разговоры, видимо, были нелицеприятные. Мое впечатление со стороны, что, видимо, были угрозы и шантаж, могу предположить, что обещали гонения, проверки, особенно тем лицам, которые работают в коммерции …»

Г.И.Чупров не ответил на письмо Уполномоченного о предоставлении информации об оказании давления со стороны представителей Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры округа, УВД по Ненецкому автономному округу или со стороны каких-либо других структур и должностных лиц округа или из-за его пределов.

Вестник «Капитал и НАО»: «Вот что думает по этому поводу председатель Союза промышленников и предпринимателей Виктор Недосветей: - «Предприниматели вообще молодцы в том, что смогли создать инициативную группу. … Неожиданным для меня было то, что написавшие первыми заявления о выходе из инициативной группы – хозяева магазинов «Белые ночи» и «Транзит» - ничего никому не сообщили, ни до того, как их пригласили, ни после того, как они первыми подписали заявления. Остальным, приглашенным после них, Васильев показывал подписанные заявления о выходе и говорил: им ничего не будет, а вам… Васильев знал, кого приглашать первым. Молодец! За полдня «развел» 18 человек …»

В.В. Недосветей не вышел из состава инициативной группы, но и не ответил на запрос Уполномоченного о предоставлении информации об оказании давления со стороны представителей Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры округа, УВД по Ненецкому автономному округу или со стороны каких-либо других структур и должностных лиц округа или из-за его пределов.

Запросы о предоставлении информации об оказании давления со стороны представителей Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры округа, УВД по Ненецкому автономному округу или со стороны каких-либо других структур и должностных лиц округа или из-за его пределов были направлены аппаратом Уполномоченного всем членам инициативных групп. Их списки были представлены Избирательной комиссией Ненецкого автономного округа по запросу Уполномоченного.

В связи с отсутствием адресата по месту проживания, указанному при регистрации в инициативных группах, было возвращено 10 (десять) запросов. На запросы Аппарата Уполномоченного ответили 5 (пять) участников инициативных групп, из них вышедшие из состава – 4, не вышедшие из состава – 1. Помимо этого, некоторые из членов инициативных групп, ответившие на запросы, лично беседовали с Уполномоченным и сотрудниками его аппарата.

Участники инициативных групп, ответившие на запросы Аппарата Уполномоченного, опровергают информацию об оказании на них какого-либо давления, опубликованную в Вестнике «Капитал и НАО». При личной беседе членам инициативных групп, ответившим на запрос аппарата Уполномоченного и лично общавшимся с Уполномоченным и сотрудниками его Аппарата, также задавался вопрос о том, располагают ли они достоверной информацией о том, оказывалось или нет какое-либо давление на других членов их групп. На это также был дан отрицательный ответ.

В то же время некоторые члены инициативных групп в порядке частного общения с Уполномоченным и сотрудниками его Аппарата на условиях неразглашения их персоналий, предусмотренных положениями Закона округа «Об Уполномоченном в Ненецком автономном округе», сообщили о том, что на них такое давление оказывалось со стороны сотрудников УВД округа. Угрозы определенным жизненным обстоятельствам собеседников в случае их невыхода из состава инициативных групп расценивались собеседниками как вполне реальные и осуществимые. В силу отсутствия гарантий безопасности и защиты от возможного преследования со стороны органов милиции в случае наличия соответствующих письменных подтверждений Уполномоченному фактов оказания такого давления со стороны сотрудников милиции и указания на конкретных лиц, непосредственно оказывавших такое давление, собеседники отказались письменно подтвердить указанные ими обстоятельства. Именно в силу этого обстоятельства Уполномоченный не смог обратиться в соответствующие органы и к конкретным должностным лицам с требованием о предоставлении объяснений и проведения служебной проверки. Также представляется вероятным, что определенная часть членов инициативных групп не ответила на запросы Аппарата Уполномоченного исходя из сходных обстоятельств.

По результатам проведенной проверки Уполномоченный пришел к выводу о том, что факты оказания давления на некоторых членов инициативных групп по проведению референдума с категорическим требованием их выхода из состава указанных групп имели место. Как минимум такое давление оказывали конкретные, но не установленные сотрудники милиции окружного УВД.

Общие выводы.

1. Законные основания у участников инициативных групп для выдвижения инициативы проведения референдума по указанным ими вопросам на момент формирования этих групп отсутствовали.

2. Избирательной комиссией Ненецкого автономного округа нарушений действующего законодательства при приеме документов и вынесении решений после их рассмотрения допущено не было.

3. Факты оказания давления на некоторых членов инициативных групп по проведению референдума с категорическим требованием их выхода из состава указанных групп имели место. Как минимум такое давление оказывали конкретные, но не установленные сотрудники милиции окружного УВД.

4. Федеральный конституционный закон «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», предусмотренный частью 5 статьи 66 и частью 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации до настоящего времени не принят. Работа над проектом этого закона фактически не ведется, что создает ощутимый пробел в федеральном конституционном законодательстве и нарушает права граждан и субъектов Российской Федерации на возможное изменение конституционно-правового статуса их субъекта, предусмотренное Конституцией Российской Федерации, в силу законодательной неурегулированности указанной процедуры.

Рекомендации.

1. Гражданам РФ – жителям Ненецкого автономного округа.

1.1. Учитывая изложенные выше обстоятельства, связанные с юридической невозможностью вынесения на референдум вопросов, связанных с созданием нового субъекта РФ или изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ, по непосредственной инициативе граждан, а также учитывая реальную возможность оказаться под определенным давлением, не выступать с подобными инициативами и не инициировать создание таких инициативных групп по проведению референдума до изменения в этой части федерального конституционного законодательства.

Создание инициативных групп по проведению референдума в Ненецком автономном округе по указанным вопросам явилось следствием либо искреннего недопонимания правовой части этого вопроса организаторами этих групп, либо намеренной политической акцией организаторов, безответственно проспекулировавших на важной и болезненной для многих жителей округа теме для решения неких собственных задач. В любом случае основная масса участников инициативных групп, присоединившихся к организаторам, в результате понесла ощутимый моральный и психологический урон.

1.2. Тем, кто действительно уверен в необходимости создания нового субъекта РФ или в необходимости изменения конституционно-правового статуса своего субъекта, необходимо использовать другие варианты действий в этом направлении, предусмотренные Конституцией РФ, действующим федеральным конституционным, федеральным и региональным законодательством. Исходя из того, что инициатива в обоих случаях на уровне региона находится в руках высших органов власти субъекта, необходимо непосредственно обращаться со своими требованиями к главе Администрации, к Собранию депутатов округа. Возможно также использовать потенциал представительных органов муниципального района и городского округа, имеющих право законодательной инициативы по внесению проектов законов в Собрание депутатов. Не следует забывать и о том, что жителям округа, являющимся членами политических партий, особенно тех, которые представлены в Государственной Думе ФС РФ или в Собрании депутатов округа, можно поднимать эти вопросы в своих региональных отделениях и принимать решения на партийных

конференциях, давать соответствующие поручения своим фракциям или отдельным депутатам в представительных органах.

2. Субъектам законодательной инициативы.

Инициировать продолжение разработки или разработать проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», предусмотренного частью 5 статьи 66 и частью 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации, и внести его в установленном порядке в Государственную Думу ФС РФ.

3. Органам государственной власти, должностным лицам, правоохранительным органам округа и их сотрудникам.

Помнить, что:

В соответствии со статьей 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В соответствии со статьей 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Необходимо строго руководствоваться указанными положениями Конституции РФ, не допускать их неисполнения коллегами и руководством, принимать установленные законом меры для прекращения таких действий, выявления виновных и привлечения их к установленной законом ответственности.

Уполномоченный по правам человека

в Ненецком автономном округе Б.Н. Дульнев