ЗАКЛЮЧЕНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ
По результатам рассмотрения жалобы о нарушении порядка проведения избирательной кампании по выборам главы и депутатов МО «Великовисочный сельсовет» 12 октября 2008 года
12 октября 2008 года в муниципальном образовании «Великовисочный сельсовет» (далее МО «Великовисочный сельсовет») Ненецкого автономного округа состоялись выборы главы и депутатов органов местного самоуправления (далее – МСУ).
К Уполномоченному по правам человека в Ненецком автономном округе (далее – Уполномоченный), поступила жалоба от жителя города Нарьян-Мар, желавшего выдвинуть свою кандидатуру на должность главы МО "Великовисочный сельсовет" на нарушение его пассивного избирательного, имевшего место в ходе избирательной кампании.
В жалобе было указано, что заявитель не смог найти информацию о дате официального опубликования решения представительного органа МО "Великовисочный сельсовет" в средствах массовой информации округа (далее – СМИ) о назначении даты выборов. Из-за этого он не мог точно определить дату окончания периода выдвижения кандидатов. В соответствии с региональным законодательством о выборах депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления (далее – МСУ) этот период составляет 30 дней с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов соответствующего представительного органа.
В жалобе заявитель так же обратил внимание на тот факт, что устав МО "Великовисочный сельсовет" не содержит порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, как этого требуют положения подпункта 6) пункта 1 статьи 44, пункты 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так же было обращено внимание на отсутствие в МО "Великовисочный сельсовет" правовых актов, регламентирующих этот порядок.
Как следует из жалобы уточнить информацию о дате опубликования указанного решения, либо об окончании периода выдвижения кандидатов ни в Избирательной комиссии МО "Великовисочный сельсовет" (далее - ИК МО), ни у должностных лиц МСУ, ни у жителей заявитель не смог. Указанная жалоба была направлена в Прокуратуру округа для проведения проверки по-существу. Указанные в жалобе обстоятельства, по мнению Уполномоченного, имели общий характер и, в той или иной степени, имели место во время хода избирательной кампании по проведению муниципальных выборов еще в четырех муниципальных образованиях поселений округа: в МО «Андегский сельсовет», «Тиманский сельсовет», «Коткинский сельсовет», «Поселок Амдерма». В сопроводительном письме в Прокуратуру округа Уполномоченный особо обратил внимание прокуратуры на необходимость проверки уставов муниципальных образований поселений в части касающейся наличия в уставах положений, определяющих порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (далее - МПА). Ознакомившись с материалами проверки, проведенной Прокуратурой округа, Уполномоченный убедился в правильности своих предположений. В уставах всех проверенных муниципальных образованиях порядок официального опубликования (обнародования) МПА отсутствовал. Уполномоченный полагает, что порядок официального опубликования (обнародования) МПА отсутствует ВО ВСЕХ уставах муниципальных образованиях округа, так как за основу этих уставов был взят модельный устав, разработанный Ассоциацией муниципальных образований Ненецкого автономного округа. К сожалению, это существенный недостаток уставов при их принятии остался незамеченным органами юстиции и прокуратуры. В связи с этим Уполномоченный обратился в эти органы письменной просьбой о проведении проверки уставов МО в этой части. В связи с этим следует иметь ввиду следующее: В соответствии с подпунктом 6) пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131-ФЗ), Уставом
муниципального образования должны определяться: виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (далее – МПА). В соответствии с пунктом 3 статьи 47 131-ФЗ, порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. В соответствии с пунктом 2 указанной статьей муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 36 № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Отсутствие такого порядка в уставе ведет к полной неразберихе для жителей муниципальных образований в части поиска конкретного источника (источников), в которых опубликовываются МПА, мест, где с ними можно физически ознакомиться в удобное для жителей время. В ряде муниципальных образований этот недостаток уставов в какой-то мере компенсирован МПА о порядке опубликования (обнародования) и вступления в силу МПА. В частности, в подвергнутых проверке прокуратуры муниципальных образованиях такие акты, принятые представительными органами поселений, есть в МО «Поселок Амдерма» и «Тиманский сельсовет». Помимо этого в МО «Поселок Амдерма» принято положение об информационном бюллетене администрации поселка, в котором детально прописаны все необходимые требования, установленные ФЗ «О СМИ», вплоть до конкретных адресов (мест расположения) информационных щитов, на которых вывешиваются информационные бюллетени и указания лиц, ответственных за
сохранность информации на них, направления экземпляров в местную библиотеку. Чтобы эти положения отвечали в полной мере указанным выше требованиям 131-ФЗ, в уставе муниципального образования должна присутствовать отсылочная норма к этим документам.
Как уже было указано выше, жалоба была направлена Уполномоченным для проверки по подведомственности в Прокуратуру округа и в Избирательную комиссию Ненецкого автономного округа (далее и ИК НАО). По результатам проверки Уполномоченным было рекомендовано заявителю обратиться в Нарьян-Марский городской суд, что им было в последствии и сделано. С согласия заявителя Уполномоченный принял участие в судебном рассмотрении дела в качестве его представителя по доверенности, так как в самостоятельном качестве Уполномоченному в праве участия в судебном процессе судом было отказано.
В исковом заявлении заявитель просил признать незаконными назначенные на 12.10.2008 выборы, как проводимые в соответствии с не вступившими в силу решениями Совета МО "Великовисочный сельсовет" в связи с не опубликованием этих решений в официальном порядке. Исковое заявление было подано в суд в день голосования 12.10.2008, так как до этого оно сначала была оставлено без движения, а потом возвращено заявителю. Решением суда в удовлетворении исковых требований заявителю было отказано. Во время судебного разбирательства по признанию проведения выборов 12.10.2008 в МО «Великовисочный сельсовет» незаконными в суд было представлено положение об информационном бюллетене администрации сельсовета. Оно было принято еще в 2005 году и не выдерживало никакой критики, так как в нем не указан ни точный тираж, ни порядок распространения, ни периодичность выхода. Представленные в суд образцы бюллетеня, в которых размещалась информация о выборах, не соответствовали требованиям положения. После вступления в силу 131-ФЗ указанное положение было необходимо привести в соответствие с законом. В этой связи Уполномоченный рекомендует особо обратить внимание на необходимость отдельно оговорить в уставе опубликование (обнародование) МПА, связанных с
назначением выборов и опубликованием их результатов. Особенно это относится к решениям представительных органов о назначении выборов главы и депутатов муниципальных образований. Уполномоченный рекомендует отдельно оговорить в уставе размещение этих актов в окружной ОПГ «Няръяна вындер». Это вызвано тем, что дата опубликования таких решений является определяющим юридическим фактом, так как от даты опубликования таких решений начинается отсчет периода избирательной кампании, отсчет периода ее первого и важнейшего этапа периода выдвижения кандидатов, ограниченного по времени 30-ю днями с момента опубликования. Это опубликование необходимо жителям муниципальных образований поселений, которые зачастую подолгу находятся, а фактически живут и работают в городе или других населенных пунктах округа, тем гражданам, кто бы хотел реализовать свое пассивное избирательное право на муниципальных выборах. Уполномоченный так же рекомендует особо оговорить обязательное направление не менее двух экземпляров принимаемых МПА (или информационных бюллетеней), предназначенных для открытого доступа, затрагивающих права и свободы граждан, в библиотеки всех поселений, входящих в муниципальные образования, а так же в Ненецкую центральную библиотеку им. А.И. Пичкова в городе Нарьян-Маре. Отдельно имеет смысл рассмотреть возможность представления принимаемых МПА для размещения в региональных блоках ИПС «Консультант плюс» и «Гарант». Уполномоченный считает, что нерешенность в уставах муниципальных образований и иных МПА указанных выше проблем способствует нарушению положений пункта 3 статьи 15 Конституции РФ (право на ознакомление с опубликованными нормативными правовыми актами, затрагивающими права и обязанности человека и гражданина).
Непосредственно в ходе судебного разбирательства вскрылись интересные факты о проведении избирательной кампании в МО "Великовисочный сельсовет". Эти факты выявили грубые нарушения федерального и окружного избирательного
законодательства Администрацией МО и ИК МО «Великовисочный сельсовет», отсутствие контроля за единообразным применением избирательного законодательства и самоустраненность ИК НАО. Эти факты зафиксированы в протоколе судебного заседания и в материалах дела.
Со слов бывшей главы МО "Великовисочный сельсовет" Кузнецовой С.А. в апреле 2008 года истек установленный законом 4-летний срок полномочий ИК МО. Численный состав ИК МО составлял 7 членов комиссии. Решения Совета МО "Великовисочный сельсовет" о назначении выборов главы и депутатов были приняты 15.07.2008. Информация (но не тексты самих решений) об этом была размещена в местном информационном бюллетене 18.07.2008 (суд счел эту информацию датой официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов).
В соответствии с федеральным законодательством о выборах эта дата является официальным началом избирательной кампании в МО "Великовисочный сельсовет" и со следующего дня начинается период выдвижения кандидатов.
В соответствии с пунктом 3 статьи 41 Закона Ненецкого автономного округа от 27.05.2005 № 578-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц местного самоуправления в Ненецком автономном округе», выдвижение кандидатов осуществляется со дня, следующего за днем официального опубликования решения о назначении выборов, и заканчивается в 18 часов по местному времени по истечении 30 дней после опубликования решения о назначении выборов. То есть период выдвижения кандидатов продолжался с 19.07.2008 по 18.08.2008. В указанный период заявитель не смог найти никого из членов комиссии.
В ходе судебного разбирательства бывшая глава Кузнецова С.А., председатель ИК МО Шалькова Г.И., избранный глава Канев В. П. (в указанный период являлся заместителем главы) показали, что ИК МО в этот период времени физически не работала, а все уведомления о самовыдвижении от кандидатов и прилагаемые к ним документы ИК МО принимала с 01.09. по 06.09.2008! Бывшая глава Кузнецова С.А. пояснила, что в период выдвижения она находилась в отпуске, перед которым она «договорилась» со своими депутатами «передвинуть» период выдвижения на более
поздний срок – на конец августа-на начало сентября 2008 года из-за «отсутствия» в МО "Великовисочный сельсовет" людей в связи с периодом отпусков.
Более того, уже в ходе избирательной кампании решением Совета МО "Великовисочный сельсовет" 26.08.2008 был сформирован и утвержден новый состав ИК МО, что запрещено действующим избирательным законодательством. 28.08.2008 вновь сформированная комиссия избрала председателем указанную выше Шалькову Г.И., заместителя и секретаря ИК МО и, фактически, только после этого ИК МО начала свою деятельность.
В ходе судебного разбирательства стало совершенно очевидно, что никто из опрашиваемых должностных лиц не понимает, что такое «период выдвижения кандидатов», когда он начинается и заканчивается. Они ошибочно полагали, что период выдвижения должен закончиться за 35 дней до дня голосования (06.09.2008), хотя в соответствии с региональным законом этот срок установлен в качестве крайнего для представления подписных листов в поддержку выдвинутых на должность главы кандидатов.
Строго следуя требованиям избирательного законодательства, в случае не поступления в ИК МО ни одного уведомления о выдвижении кандидатов в установленный законом срок ИК МО обязана была принять решение о назначении повторных выборов, а не продолжать избирательную кампанию.
В результате этого сложилась парадоксальная ситуация. Налицо факт грубейшего нарушения избирательного законодательства со стороны представительного органа, ИК МО. Но суд не имеет законных оснований признать выборы не состоявшимися или их результаты недействительными. Это связано с тем, что перечень оснований, установленный федеральным законом для этого является исчерпывающим и не включает в себя возможность совершения таких нарушений со стороны указанных органов. За подобные нарушения так же не предусмотрена ни уголовная, ни административная ответственность для виновных должностных лиц. Решением суда определено, что признание проведения таких выборов незаконными не может способствовать восстановлению нарушенного «абстрактного» пассивного избирательного права заявителя. Возможно, подобные ситуации необходимо предусмотреть в действующем федеральном
законодательстве о выборах, в Кодекс РФ об административных правонарушениях и УК РФ.
Уполномоченный полагает также, что подобная ситуация стала возможна из-за недостаточно квалифицированной работы Избирательной комиссии Ненецкого автономного округа. Со слов Кузнецовой Веры Валентиновны, председателя ИК НАО, выступавшей в суде в качестве свидетеля, ИК НАО полагает, что вся ответственность за проведение муниципальных выборов лежит исключительно на ИК МО. При этом ИК НАО в этот процесс по своей инициативе не вмешивается, так как не имеет на это достаточных полномочий, а только «консультирует» членов муниципальных избирательных комиссий в случае их обращения в ИК НАО. Председатель ИК НАО располагала информацией об окончании срока полномочий ИК МО "Великовисочный сельсовет" в апреле 2008 года, но, по-моему мнению, не предприняла достаточных мер и не использовала в полном объеме свои права для разрешения ситуации. После утверждения нового состава ИК МО "Великовисочный сельсовет" в конце августа члены ИК МО обращались в ИК НАО за разъяснениями, так что не знать об указанных выше нарушениях избирательного законодательства в муниципальном образовании («перенос» периода выдвижения кандидатов, утверждение нового состава ИК МО в период избирательной кампании) в ИК НАО не могли. Об этом говорят показания в суде. Но ИК НАО не предприняла никаких действий для перевода в законное русло избирательной кампании в МО "Великовисочный сельсовет".
Федеральное и региональное избирательное законодательство возлагает на избирательную комиссию субъекта РФ ответственность за организацию избирательного процесса, контроль за его ходом на территории субъекта, соблюдением прав всех участников избирательного процесса, единообразным применением избирательного законодательства. ИК НАО располагает всеми необходимыми организационными, техническими, финансовыми возможностями для этого. Поэтому, Уполномоченный полагает, что вся ответственность за допущенные грубые нарушения избирательного законодательства, лежит в первую очередь на ИК НАО.
Учитывая изложенное выше, Уполномоченный рекомендует:
1. Главам МО поселений: 1.1. Провести проверку уставов ваших муниципальных образований в части соответствия указанным выше требованиям 131-ФЗ. 1.2. В случае неурегулированности в уставе указанных выше требований об обязательном включении в устав порядка опубликования (обнародования) МПА, провести мероприятия по внесению соответствующих изменений в устав муниципального образования и их последующей регистрации в органах юстиции. 1.3. Провести проверку имеющихся правовых актов, утверждающих положение о порядке опубликования (обнародования) МПА и их вступления в юридическую силу, решений об учреждении информационного бюллетеня муниципального образования для опубликования МПА и положения о нем на предмет соответствия требованиям законодательства о СМИ, о местном самоуправлении, о выборах органов МСУ поселений. В случае отсутствия таких актов в муниципальном образовании в срочном порядке принять меры к их разработке и принятию (особенно для тех муниципальных образований, в которых муниципальные выборы должны пройти в марте 2009 года). 1.4. При разработке проектов изменений в уставы и в указанные выше положения учесть: - необходимость опубликования решений о назначении выборов глав и депутатов органов МСУ поселений в окружной газете «Няръяна вындер»; - направлении копий МПА или информационных бюллетеней, в которых они публикуются, в библиотеки поселений, входящих в муниципальное образование, в Ненецкую центральную библиотеку им. А.И. Пичкова в г. Нарьян-Маре, региональным представителям ИПС «Консультант плюс» и «Гарант».
2. Избирательной комиссии Ненецкого автономного округа:
2.1. Принять исчерпывающие меры по повышению квалификации членов ИК НАО, работающих на освобожденной основе;
2.2. Осуществлять контроль за сроками полномочий членов ИК МО;
2.3. Организовать заблаговременное обучение и инструктаж членов ИК МО и глав МО поселений до начала избирательных кампаний в их муниципальных образованиях;
2.4. Вести обязательный постоянный текущий контроль за подготовкой, ходом этапов избирательных кампаний в муниципальных образованиях поселений.
Примечание. Настоящие Заключение и рекомендации были направлены все главам муниципальных образований округа, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, в Управление министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.
Уполномоченный по правам человека
в Ненецком автономном округе Б.Н. Дульнев
ноябрь 2008 года