Борис Дульнев. Права колхозников и Проблемы развития малого бизнеса, любительского и спортивного лова в сфере рыбодобычи Проблемы развития малого бизнеса, любительского и спортивного лова в сфере рыбодобычи (Из Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе в 2009 году)

Борис Дульнев. "Права колхозников и Проблемы развития малого бизнеса, любительского и спортивного лова в сфере рыбодобычи"

(Из Доклада о деятельности Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе в 2009 году)

Права колхозников

За прошедший год по вопросам, затронутым в прошлогоднем Ежегодном докладе, произошли некоторые положительные изменения. 05.05.2009 года Уполномоченный принял участие в расширенном совещании при Главе Администрации округа по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса НАО, где выступил с докладом. Администрация начала разработку проекта Концепции развития агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа до 2020 года (далее – проект Концепции). В тоже время стоит отметить, что предложение Уполномоченного депутатам Собрания депутатов округа и Совета Заполярного района о проведении публичных слушаний по вопросам, связанным с состоянием сельского хозяйства и социально-экономической ситуацией в сельских населенных пунктах округа, не имело никакой реакции. Негативные тенденции, отмеченные в прошлогоднем Ежегодном докладе, сохраняются. Уполномоченный выражает надежду на то, что разрабатываемый проект Концепции будет опубликован для ознакомления и широкого общественного обсуждения, завершающим этапом которого станут публичные слушания.

Уполномоченный получил ответы по проблемам, изложенным в Докладе о деятельности Уполномоченного в 2008 году и Спецдокладе Уполномоченного по теме настоящего раздела. Прокуратура округа фактически повторила свои прежние ответы, не проверив и не рассмотрев по существу те вопросы и обстоятельства, которые содержались в указанных докладах.

За прошедший год не произошло существенного изменения в освещении проблем сельского хозяйства, рыболовецкой отрасли в официальных средствах массовой информации округа. Реальные проблемы замалчиваются, ситуация представляется исключительно односторонне с позиций руководителей сельскохозяйственных предприятий и руководителей рыболовецкой отрасли НАО.

Проблемы развития малого бизнеса, любительского и спортивного лова в сфере рыбодобычи Проблемы развития малого бизнеса, любительского и спортивного лова в сфере рыбодобычи

Уполномоченному поступила коллективная жалоба от членов СПК РК «Северный полюс» на нарушение норм трудового законодательства при увольнении членов указанного СПК РК. В соответствии с положениями окружного закона об Уполномоченном жалоба была направлена по подведомственности в Астраханский ревизионный союз сельскохозяйственных кооперативов (далее – Астраханский ревсоюз) и в Государственную инспекцию труда по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее – ГИТ НАО). По существу жалоба была рассмотрена в ГИТ НАО, которая уведомила Уполномоченного о проведении проверки, подтверждении фактов нарушения трудовых прав заявителей и мерах по их восстановлению. Астраханский ревсоюз получение жалобы проигнорировал. После повторного обращения Уполномоченного в указанный ревсоюз Уполномоченным было направлено обращение на имя прокурора Астраханской области с просьбой оказать содействие в разрешении сложившейся ситуации. Из ответа прокуратуры Астраханской области следует, что решение жалобы на нарушение трудовых прав членов колхоза не входит в компетенцию названного ревсоюза, что следует из представленных ревсоюзом уставных документов. Это, по мнению Уполномоченного, не соответствует требованиям законодательства о сельскохозяйственной кооперации. Поэтому эта проблема останется в поле зрения Уполномоченного и в 2010 году.

К Уполномоченному поступила жалоба от предпринимателя - руководителя крестьянского фермерского хозяйства (далее КФХ), которому в свое время была выделена квота на вылов серой рыбы, но рыбоучастка выделено не было. Заявителем описаны хождения по различным инстанциям, включая бывшего Главу Администрации округа. Найти ответственный орган или должностное лицо, установленный каким-либо нормативным актом порядок выделения квот и распределения рыбоучастков в НАО заявителю не удалось. В рамках проверки указанной жалобы Уполномоченным в Администрацию округа было направлено обращение с просьбой ответить на следующие вопросы:

В ведении каких государственных органов Ненецкого автономного округа и (или) Архангельской области в настоящее время находятся вопросы выделения квот на вылов рыбы во внутренних водоемах округа на «красную», «белую» и «серую» рыбу? То же самое в отношении прибрежного лова.
В ведении каких государственных органов Ненецкого автономного округа и (или) Архангельской области в настоящее время находятся вопросы выделения (распределения) рыбоучастков для лова по квотам на внутренних водоемах округа? То же самое в отношении прибрежного лова.
Какими нормативно-правовыми актами (федеральными, окружными и (или) областными) регламентируются вопросы, указанные в п.п. 1 и 2 настоящего письма.
Каков реальный порядок, сложившийся в Ненецком автономном округе по выделению квот на внутренний и прибрежный лов, выделение (распределение) рыбоучастков.
Каким образом стимулируется и развивается малый бизнес (крестьянские фермерские хозяйства, предприниматели в сфере добычи, переработки и реализации рыбы из внутренних водоемов и прибрежной зоны). Какие меры Администрация Ненецкого автономного округа предпринимает в этом направлении в настоящее время и собирается предпринимать в перспективе.

Уполномоченный также попросил представить информацию о результатах распределения квот на вылов рыбы во внутренних водоемах и в прибрежной зоне в 2008 и 2009 годах, отдельно выделив крестьянские фермерские хозяйства и предпринимателей.

Получив ответ Администрации округа, Уполномоченный провел рабочую встречу, на которую пригласил рыбаков-частников и рыбаков-любителей. На встрече до её участников была доведена информация, поступившая из окружной Администрации. По результатам её обсуждения участниками рабочей встречи были сформированы вопросы и проблемы, существующие в округе и вызывающие большую озабоченность у рыбаков частников и любителей. Учитывая высокую степень значимости этих проблем для большого количества жителей округа, Уполномоченный полагает возможным указать эти вопросы и проблемы в настоящем Докладе:

«Распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов (ВБР) для организации любительского и спортивного рыболовства, рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и промышленных квот в пресноводных водных объектах между лицами, у которых возникает право добычи (вылова) водных биоресурсов согласно ст. 31 (п. 5, 6, 7) Федерального закона № 166-ФЗ "О рыболовстве…" производится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представители Администрации НАО, занимающиеся вопросами рыбохозяйственного комплекса, утверждают, что в связи с «объединением НАО и Архангельской области» (имеется в виду исполнение отдельных государственных полномочий Архангельской области на территории НАО), некоторые вопросы рыбохозяйственной деятельности переданы в Архангельскую область.

В федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в протоколе совещания по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий органами государственной власти Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа от 09.11.2007, утверждённом полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе И.И. Клебановым, исполнение полномочий Ненецкого автономного округа (как субъекта Российской Федерации согласно ст. 65 Конституции РФ) в вопросах рыбохозяйственного комплекса (передача полномочий по вопросам рыбохозяйственного комплекса другому субъекту) не предусмотрена.

Фактически уже с сентября 2008 года, если судить по опубликованным в «Няръяна вындер» от 20.09.2008 № 116 (19287) и от 13.12.2008 № 151 (19322) объявлениям, Комитет по рыбному хозяйству Архангельской области начал исполнять полномочия Ненецкого автономного округа в области рыболовства. Это относится, в частности, к приёму заявок на закрепление квот добычи (вылова) на 10 лет, к приёму заявок на выделение квот добычи (вылова) на 2009 год. Правовые основания этого исполнения полномочий отсутствуют. В тоже время, постановлением Администрации НАО от 10.01.2008 № 1-п "Об утверждении положения об управлении по делам коренных малочисленных народов Севера, традиционным видам деятельности и ветеринарии Ненецкого автономного округа" (в ред. постановлений Администрации НАО от 06.03.2008 № 44-п и от 01.09.2008 № 139-п) (п. 2.10.) эти полномочия в области рыболовства были закреплены за УКМНС НАО.

На совещании от 05.05.2009 представитель Администрации (гл. специалист УКМНС по НАО Гашев С.И.) не мог объяснить главе Администрации И.Г. Фёдорову кто и на каких основаниях передал полномочия в области рыбохозяйственной деятельности Комитету по рыбному хозяйству Архангельской области.

В настоящее время эта практика продолжается. Более того, полномочия по распределению общих допустимых уловов применительно к квотам добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства, для обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера и распределению вышеуказанных и промышленных квот добычи (вылова) в пресноводных водных объектах между пользователями НАО «официально» переданы уполномоченному органу исполнительной власти Архангельской области по рыболовству (п.п. 9.2.1. 4), 9.2.1. 6) положения «О комитете по ветеринарии и агропромышленному комплексу Ненецкого автономного округа» (утверждено постановлением Администрации НАО от 01.07.2009 № 108-п). Это является прямым нарушением положений п.п. 5 -7 ст. 31 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03.12.2008 № 250-ФЗ).

Существенная часть функций в области рыболовства исполняется субъектами Российской Федерации с учётом предложений территориальных рыбохозяйственных советов. В округе вопросы рыбохозяйственного комплекса решаются кулуарно, т.к. территориальный рыбохозяйственный совет практически не работает. В лучшем случае собирается так называемая рабочая группа, кулуарно решающая все вопросы. Информация о распределении квот и конкурсах на рыбопромысловые участки до пользователей округа, а это кроме СПК РК более 20 крестьянско-фермерских хозяйств, практически не доводится и не комментируется.

Представители рыбохозяйственного комплекса Администрации НАО ссылаются на то, что всё решается в Архангельске. Так как распределение квот происходит за пределами региона, ненецким рыбакам отстаивать свои интересы вдали от дома практически невозможно. Это хорошо видно из ответа Администрации округа. При распределении квот в Нарьян-Маре в начале 2008 года в речной системе Печоры квоты получили 26 хозяйств, в озёрах - 18 хозяйств, прочих реках - 5 хозяйств. При распределении квот в Архангельске в 2009 году в речной системе Печоры квоты получили 4 хозяйства, в озёрах - 3 хозяйства, прочих реках - 1 хозяйство. То есть мелкие хозяйства Ненецкого автономного округа оказались полностью лишены права лова рыбы. О квотах же КМНС в данном письме (ответе Администрации округа – Б.Д.) вообще ни слова. Хотя эти квоты должны распределяться в целях традиционного образа жизни (личного потребления) и традиционной хозяйственной деятельности, которая подразумевает прежде всего промышленный лов.

Рыбопромысловые участки на реке Печора КФХ также не доступны. Раньше представители ФГУ «Севрыбвод» объясняли это тем, что все участки на безконкурсной основе перезакрепляются за пользователями, имевшими ранее договоры на них и поэтому свободных участков нет. Однако это не так.

Рыбопромысловый участок «Няттер» находится на территории СПК РК им. Ленина и всё время был рыбопромысловым участком колхоза им. Ленина. Если СПК РК им. Ленина отказался от участка, то на каком основании заключались и перезаключались на этот участок договоры на безконкурсной основе с СПК РК «Андег»?

Рыбопромысловый участок «Мархида» в «советское» время принадлежал Ненецкому Коопзверопромхозу. Поэтому «Мархида» могла быть закреплена за СПК РК «Андег» только на конкурсной основе.

Непонятно также, на каком основании были оформлены договоры на рыбопромысловые участки с СПК РК «Андег» «Юшино», «Пнёво» и «Зелёное», которые этому колхозу никогда не принадлежали. Есть и другие участки, договоры на которые заключены с СПК РК «Андег» также без проведения конкурса, но которые раньше ему не принадлежали.

На 01.01.2006 не был утверждён перечень – реестр рыбопромысловых участков округа, а значит, заключение договоров было незаконным в принципе. Т.е. КФХ округа сознательно были отстранены от участия в конкурсах на право пользования рыбопромысловыми участками, и, вероятно, в настоящее время оформлены за СПК РК «Андег» на 20 – 25 лет.

Это привело к тому, что СПК РК «Андег» фактически монопольно по своему усмотрению распоряжается и участками и квотами на вылов.

Являясь некоммерческой организацией, ФГУ «Севрыбвод» внесло в свой устав право владеть участками и пунктами любительского и спортивного рыболовства, а также предоставление рыболовам-любителям при осуществлении ими любительского и спортивного рыболовства орудий лова, плавательных средств, бытового обслуживания, сервисных и транспортных услуг (т.е. функции коммерческого организатора любительского и спортивного рыболовства). В НАО, в своё время, были зарегистрированы хозяйства, одним из видов деятельности которых является организация любительского и спортивного рыболовства. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2008 № 1078 для организации любительского и спортивного рыболовства должны проводиться конкурсы. Фактически ФГУ «Севрыбвод» без проведения конкурса получило в свое распоряжение участки любительского и спортивного рыболовства на реке Печора в границах округа. Поэтому непонятен энтузиазм в ответе Администрации по поводу того, что ФГУ «Севрыбвод» «впервые в 2009 году впервые было организовано любительское рыболовство в округе».

За оказание «платных услуг сервиса рыболовам-любителям по организации любительского и спортивного рыболовства» ФГУ «Севрыбвод» взимается плата. Плата берется с граждан на основании заключаемых с ними договоров. В перечень услуг входит:

1. Предоставление места для осуществления любительского и спортивного рыболовства;

2. Выдача именной разовой лицензии для осуществления любительского и спортивного рыболовства с указанием возможного отлова в специально отведённом месте, определённого вида, количества рыбы и принципа изъятия (полного и по принципу "выловил-отпустил"). При этом следует отметить, что ФГУ «Севрыбвод» не имеет права выдавать лицензии, так как правилами рыболовства, утвержденными приказом Росрыболовства РФ от 16.01.2009 № 13, гражданам предусмотрена только выдача путёвок. Федеральный закон № 166-ФЗ выдачу гражданам лицензий на осуществление любительского и спортивного рыболовства также не предусматривает;

3. Разъяснение "Заказчику" правил рыболовства в части, касающейся любительского и спортивного рыболовства. Это выглядит достаточно двусмысленно, так как государственный орган, который обязан знать и соблюдать правила рыболовства сам же их и нарушает.

За этот сервис жителю округа необходимо заплатить некоммерческой организации за месяц лова на реке Печора 4500 (четыре с половиной тысячи) рублей плюс банковский сбор. Представители ФГУ «Севрыбвод» разъясняют разницу между любительским и спортивным ловом. По их мнению, любительский лов должен быть платным. Лов удочкой, то есть спортивный лов может быть бесплатным и осуществляться в любом месте и в любом количестве. Хотя в соответствии с законом «любительское и спортивное рыболовство – деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в целях личного потребления (любительского в целях личного потребления) и в рекреационных целях (собственно спортивное рыболовство, включающее и личное потребление)" (п. 16 ст. 1 Федерального закона № 166-ФЗ). Также упускается из виду, что "граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно (п. 1 ст. 24 этого же закона). Из этого следует, что в НАО участки любительского и спортивного рыболовства возможно было сделать или сделать заново участками общего пользования.

Вместо этого получается, что ФГУ «Севрыбвод» по договору с Администрацией НАО составило перечень участков любительского и спортивного рыболовства, получило их без конкурса, торгует правом лова на этих участках. Учитывая указанную выше цену за месяц лова, это необременительный и сверхвыгодный бизнес. Для сравнения: сбор с организаторов рыболовства за 1 (одну) тонну сиговых составляет согласно Федеральному закону 117-ФЗ (Налоговый кодекс ст. 333.3) всего 1200 рублей, а за 1 (одну) тонну крупного частика (щука, например) 150 рублей, а за остальные виды ВБР и того меньше.

Из этого следует:

Необходимо вернуть все полномочия по рыбодобыче из Архангельской области в округ.
Провести с привлечением прокуратуры проверку законности закрепления рыбоучастков в округе.
Организовать опубликование реестра рыбоучастков в НАО в официальных печатных СМИ округа и на официальном сайте Администрации.
Публиковать в официальных СМИ для широкой гласности результаты распределения квот на внутренних водоемах и отчеты получателей квот об их освоении.
Ввести в состав территориального рыбохозяйственного совета округа представителей КФХ и рыбаков-частников.
Проверить через прокуратуру законность и обоснованность деятельности ФГУ «Севрыбвод» и Администрации округа по организации любительского и спортивного лова, обоснованность расценок».

Резюмируя изложенное, можно утверждать следующее. Жизненные интересы большого числа жителей округа связаны с рыбной ловлей, которая является практически для всего сельского и коренного титульного населения традиционным видом деятельности. Рыболовство, как традиционный вид деятельности, по-прежнему является для этого населения основным источником пищи и дохода. Органы государственной власти округа фактически устранились от правового регулирования и управления процессами в этой сфере. Система распределения рыбоучастков, квот на вылов биоресурсов на реке Печора, внутренних водоемах и в прибрежной зоне непрозрачна, неконкурентна, кулуарна, не имеет системы контроля и учета.

Результатом этого является фактическое устранение из сферы добычи, переработки и реализации биоресурсов КФХ, рыбаков-частников. Это привело к прекращению развития и деградации малого бизнеса в указанной сфере деятельности, способной обеспечить работой и средствами существования достаточно большое количество сельского и коренного титульного населения. Это привело также к неоправданной и, возможно, незаконной монополизации рыбоучастков и квот СПК РК округа в указанной сфере. Результатом такой монополизации является фактически сложившаяся в округе система «оброчного» рыболовства. При этой системе предприятия-монополисты исключительно по своему усмотрению и исключительно на максимально выгодных для себя условиях «допускают» на свои рыбоучастки и в счет собственных квот КФХ, рыбаков-частников, вынуждая их вначале облавливать собственные квоты на их условиях за последующее право ловить рыбу для собственных нужд.

Это ведет к росту недовольства и социальной напряженности. Это ведет к нарастанию экологических проблем, связанных с нерегулируемым ростом поголовья серой рыбы, являющейся естественным природным конкурентом ценных пород рыбы (семги, сиговых пород), и соответствующим падением поголовья ценных пород (поголовье белой рыбы уже фактически сведено на нет).

Неурегулированность в сфере любительского и спортивного лова также ведет к недовольству и росту напряженности не только у сельского и коренного титульного населения, но и у городских жителей, для которых рыбная ловля также является традиционным и жизненно необходимым занятием.

Сложившаяся ситуация в сфере рыбодобычи в округе по обеим указанным позициям привела к тому, что большая часть людей, традиционно занятых рыбной ловлей, фактически является браконьерами, так как не имеет законных, понятных и прозрачных, доступных возможностей реализации своего права на традиционный вид деятельности. Это создает благоприятную почву для роста коррупционных проявлений со стороны правоохранительных и контролирующих органов, чиновников и должностных лиц.

СПК РК округа, как предприятия-монополисты, помимо этого связаны договором совместной деятельности, имеют совместные коммерческие предприятия в сфере добычи, переработки и реализации биоресурсов внутренних водоемов и прибрежной зоны, объединены в некоммерческую организацию «Ненецкий рыбакколхозсоюз», удачно лоббирующую интересы председателей СПК РК на уровне округа и за его пределами. КФХ, рыбаки-частники, рядовые члены СПК РК, граждане, заинтересованные в урегулировании вопросов рыбной ловли, представляют собой разрозненную массу, не объединенную в какие-либо ассоциации или иные общественные объединения, способные представлять и отстаивать свои интересы в органах власти, формировать общественное мнение, составлять общественную конкуренцию интересам руководства СПК РК округа.

Учитывая выше изложенное, Уполномоченный рекомендует органам государственной власти округа:

Урегулировать с органами государственной власти Архангельской области вопрос об исполнении полномочий в сфере рыбодобычи, любительского и спортивного рыболовства.
Разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в этой сфере.
При разработке указанных нормативных правовых актов учесть:

- правовые ограничения, не допускающие монополизации отдельными рыбодобывающими предприятиями (хозяйствами) рыбоучастков и квот на вылов биоресурсов, добываемых в реке Печора и внутренних водоемах, в прибрежной зоне;

- соблюдение баланса интересов СПК РК округа, КФХ и рыбаков-частников для обеспечения развития малого бизнеса в сфере рыбодобычи, рыбопереработки, реализации готовой продукции;

- увязку распределения рыбоучастков и квот на вылов биоресурсов с наличием производственных возможностей у рыбодобывающих предприятий (хозяйств), КФХ и рыбаков-частников, претендующих на получение рыбоучастков и квоты. Претенденты должны иметь возможности для ведения лова (суда для лова и транспортировки, рыболовные приспособления, собственную рабочую силу). Это необходимо делать в целях избегания попадания рыбоучастков и квот к рыбодобывающим предприятиям, не имеющим собственных производственных и трудовых возможностей для лова рыбы, но имеющих целью последующую возмездную переуступку права лова на отдельных участках и в определенных объемах в счет полученных квот третьим лицам;

- жесткую и прозрачную систему контроля за освоением квот со стороны государственных органов округа, условий их предоставления, систему санкций и перераспределения рыбоучастков и квот за их ненадлежащее освоение и переуступку третьим лицам;

- обеспечение системы гласности и доступности информации о проведении конкурсов на выделение рыбоучастков, квот на вылов биоресурсов, результатов конкурсов, отчетности о результатах освоения квот и применяемых санкциях.

Обеспечить участие представителей КФХ и рыбаков-частников в разработке указанных нормативных правовых актов, в деятельности территориального рыбохозяйственного совета.

Уполномоченный рекомендует жителям округа, КФХ, рыбакам-частникам проявить гражданскую инициативу по созданию общественных объединений, выражающих их интересы, способных представлять (лоббировать) эти интересы в органах государственной власти, сфере общественного и публичного контроля в целях достижения баланса интересов с интересами руководства СПК РК округа.